10月23日，全国人大常委会会议决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

该决定明确指出，试点征税对象为居住用房，但农村住宅不在试点范畴。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人。由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区政府制定具体实施细则。授权试点期限为五年。

若从2003年物业税开始算起，房地产税进入公众视野，已经有18个年头。十八届三中全会以来，从加快房地产税立法并适时推进改革，到积极稳妥地推进房地产税立法和改革，后又明确了“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，再到今年的房地产税改革试点，牵涉甚广、争议颇多的房地产税，经过多年酝酿讨论已经形成了一定共识，这一决定更是宣告房地产税离人们越来越近。

诚然，最终试点方案，还有待正式公布。那么，为何从全国层面立法转为先行地方试点？房地产税改革试点的初衷是什么？对房地产市场有什么影响？地方试点要解决什么问题？21世纪经济报道记者试图厘清背后的逻辑。

从“立法先行”到“先行试点”

早在2018年、2020年，财政部和全国人大常委会法工委等相关负责人都曾对外回应房地产税立法进程，基本处在研究起草完善草案的阶段。

进入2021年，公众未能等到全国层面统一的房地产税法草案，全国人大常委会转而授权国务院，通过地方试点为房地产税立法打开局面。

武汉大学财税与法律研究中心主任熊伟对21世纪经济报道记者表示，由全国人大常委会授权国务院，这是遵照立法法的规定。由国务院来承接授权，是吸取了2011年在上海、重庆两地开展房产税试点的经验，这次法律程序更成熟一些。

根据2015年修订通过的《中华人民共和国立法法》，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”这类事项只能制定法律。尚未制定法律的，可授权国务院对部分事项先制定行政法规。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。

北京大学财经法研究中心主任刘剑文对21世纪经济报道记者表示，跟2011年上海、重庆试点房产税不完全一样，这次由全国人大常委会授权国务院，是在现行法治框架内，落实税收法定的体现，由国务院在既定的期限和范围内进行试点。通过试点，能为房地产税法的出台打下基础。

中央财经大学财税学院院长白彦锋对21世纪经济报道记者表示，区别于增值税、个税等税种，房地产税是地方税，需考虑地方差异，也要给地方适当自主空间，全国人大可能难以制定放之四海而皆准的房地产税法。授权国务院，选择一些地方先试点、再推广，这是实事求是的体现。

那么，国务院层面的房地产税试点办法，是否会经历公开征求意见等程序？

刘剑文表示，这是法律和行政法规的区别。法律有严格的程序和时间，行政法规的出台快的很快，慢的也慢。立法是要公开征求意见的，现在很多行政法规也会征求意见。

熊伟表示，授权国务院来制定试点具体办法，形式上是属于行政法规。只不过，这个行政法规并不是在全国生效，而只是在试点地区生效，或者通过附件指定试点城市。很多行政法规在出台前，会有征求意见的程序。

调节收入分配，还是调控房地产市场？

决定指出了房地产税试点的初衷：引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。

今年以来，中央有关房地产税立法改革的表述，相较前些年发生了一些变化。完善房地产市场调控、推进共同富裕等强调较多的改革目标，都对房地产税有相关部署。

早在2018年，时任财政部副部长史耀斌曾在全国两会发布会上表示，房地产税是大多数国家普遍采用的税种，主要用于调节收入分配，起到促进社会公平的作用。同时，筹集财政收入，用来满足政府提供公共服务的需求。

白彦锋认为，开征房地产税，是推动房子回归居住属性、减少金融炒作的工具之一。通过增加房产持有环节的成本，能挤出一些炒作泡沫，一定程度上增加房地产供给。从国外开征房地产税经验来看，对房地产市场短期会有冲击，但并不影响长期走势。因为会考虑合理免税面积，对公众的基本生活不会产生影响。试点房地产税，也有利于房地产相关税收立法的推进。

“房地产市场比较复杂，既是事关居住的民生问题，也涉及到经济发展和金融稳定，国家政策应该会综合考虑，推动房地产市场平稳健康发展。推进房地产税，是宏观调控有益的尝试。但是对于特定区域，如果供需格局没有发生根本转变，原本对房东征收的房地产税，也有可能转嫁给租房者”，白彦锋指出。

有房地产行业专家对21世纪经济报道记者表示，房地产税提了很多年，是房地产市场调控长效机制的组成部分。房地产税出台后，长远来看会对家庭财富的配置产生影响。

熊伟认为，推进房地产税试点，跟当前强调分配公平、共同富裕有一定关联。但是，肯定也要考虑筹集收入的功能。如果财政收入贡献太低，同时征收难度较大，地方推行房地产税试点的积极性会比较弱。

刘剑文表示，房地产税的定位，包括几个方面。首先，地方税体系的建立，房地产税是重要内容，要发挥筹集财政收入的功能；再者，是房地产调控的政策工具；另外，有助于推动共同富裕，对房产这类财产征税，如同个税一样，通过对高收入人群多征税，来调节收入分配。

从国内外经验看试点重点

决定指出，国务院按照积极稳妥的原则，统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区。

2011年，为了调节居民收入、引导合理住房消费，在现行房产税暂行条例的基础上，上海、重庆开始对住宅开征房产税试点。上海试点覆盖全域，主要针对新购住房，给予一定免税面积，按市场交易价计税，税率为0.6%，优惠税率为0.4%。上海每五年评估一次，即2016、2021年对政策评估后继续执行。重庆试点适用主城九区，针对独栋别墅、新购高档住房、外地炒房客新购住宅等征税，试点税率为0.5%-1.2%，2017年曾对外地炒房客的房产征税政策有所调整。

史耀斌曾在2018年总结过其他国家推行房地产税的一些共性，比如对所有工商业和个人住房，按评估值来征税；给予一定扣除标准，对低收入家庭给予一定减免；为地方税，用于地方教育、治安等开支；税基确定较复杂，要有完备的税收征管模式。中国会参考国外经验，也会从国情出发设计房地产税制度，比如合并整并相关税种、合理降低房地产建设交易环节的一些税费负担等。

这些国内及国外房地产税经验，以及多年来持续的探讨，都在推动部分共识的形成。

白彦锋表示，各地房地产市场差异很大，要稳妥推进房地产税试点，可以选择经济较发达、人口净流入、房价上涨压力较大的地方进行试点，对税制转型很有帮助。

“现行房产税暂行条例，是对工商业、经营性房产征税。未来试点房地产税，是要对居民自住的住宅征税，而且应该是按照房产评估价值来征税。开展地区试点，可能在房地产税的房产类型、免税面积、免税范围等方面有区别”，白彦锋说。

刘剑文表示，上海、重庆试点，更多是针对增量房产，未来房地产税试点应该是会将增量和存量房产一并考虑，肯定会有适当合理的免税面积，还会有针对低收入群体的优惠政策。所以，各地试点方案，无非在征税范围、扣除面积、税率、优惠政策、评估价计价依据等方面存在差别。